学校制度是指能适应向知识社会转轨及知识社会形成之后的社会发展需要，以完善的学校法人制度和新型政校关系为基础，以教育观为指导，学校依法民主、自主管理，能促进学生、教职工、学校，以及学校所在社区的协调和可持续发展的一整套的制度体系。构建学校制度的体系，首先需要厘清其上位概念——制度的内涵。学校制度是实现办学目标的重要组织保障，是将学校的办学理念和目标转化为办学实践的重要环节。“民汉合校”是国家推进“双语教育”过程中所形成的一类学校，是新疆基础教育中重要的组成部分。截止2014年底，乌鲁木齐市共有中小学校268所，小学校132所，中学校136所，其中有97所“民汉合校”，占全市中小学校总数的36.2%，“民汉合校”的制度构建具有共同性特征，同时又必须考虑其独特性特征，即在“民汉合校”的制度构建中，要考虑一套班子管理两个语系的教育教学;要考虑管理中的语言交流存在一定的障碍;要考虑不同语系背景下成长起来的师生，在对同一问题的认识和价值追求上存在差异性特征;要考虑统一教材授课背景下各民族学生考试成绩所存在明显的差异。办学环境的独特性特征决定“民汉合校”不同于单语系学校的制度构建。需要进行更为深入的分析与探究。

　　一、透过乌鲁木齐市第十六中学的制度构建，审视新疆“民汉合校”制度建设现状

　　乌鲁木齐市第十六中学创建于1955年，是一所汉语系学校。2004年5月，按照上级有关文件的要求。乌鲁木齐市第十六中学与原民语学校，乌鲁木齐市第十四中学初中部强强联合，成为乌鲁木齐地区首批“民汉合校”的初级中学。“民汉合校”以来。学校的发展状况良好，已成为乌鲁木齐乃至全疆“民汉合校”初级中学的一面旗帜。

　　在“民汉合校”十二年的办学实践中，学校按照“尊重学习融合发展”的工作原则，按照“一个制度、一种管理、一样要求、一视同仁”的管理理念，坚持“学习在一起、工作在一起、活动在一起”的工作要求，不断探索“民汉合校”的制度建设。参照单语系学校的制度，结合“民汉合校”七年的实践，2011年首次完成《乌鲁木齐市第十六中学规章制度汇编》。在之后办学实践中，修订部分的学校制度，2014年上级要求完成“一校一章程”的制定任务。为此，学校在2015年完成第二版《乌鲁木齐市第十六中学规章制度汇编》(简称《汇编》)。现将两次汇编的主要内容、条款、增减条目和通过程序等，以表1、表2、表3的形式，对乌鲁木齐市第十六中学的制度建设现状进行对比，呈现如下：

　　(一)两版《汇编》的形成过程

　　在“民汉合校”后的两个五年规划发展中。乌鲁木齐市第十六中学的制度建设逐渐关注到“民汉合校”特点和教师发展的需求，同时在顺应民意和倡导民主等方面都有进步，但在制度修改和执行的周期上。并没有非常明确的规划。

　　(二)两版《汇编》具体章节的调整与增减

　　2015年乌鲁木齐市第十六中学修订2011版《汇编》，将原有的11篇、273条规章制度修订为14篇、226条，共有105条变动，增加行政管理、学校管理、财务管理3篇，合计29条内容;通过合并、重分类等方式，删减学校章程、党总支制度、党政办工作、教务处工作、教研室工作、德育处工作、心理健康教育、总务处工作、工会工作等相关制度合计76条：安保科、团委工作制度未做变动。

　　根据以上统计数据可以发现，2015年《汇编》重新梳理了学校工作分类，整理了相应的工作制度，同时细化了制度表述，逐渐定位了“民汉合校”的制度特色。

　　二、透过乌鲁木齐市第十六中学的制度建设现状。分析新疆“民汉合校”制度构建存在的问题及其成因

　　存在的问题：要从两个层面进行学校制度的体系构建，既要关注学校制度的建设本身，也要关注学校制度的执行，在两者之间建立有机的统一，构建科学、规范和适合校情的学校制度。透过《汇编》制定过程，以及两版《汇编》章节的调整与增减，不难看出学校在“民汉合校”制度构建方面存在的问题。并在教职工反馈中得到一定程度的印证。从学校制度建设层面来看，存在如下方面的问题：“民汉合校”初期的制度构建主要是“模仿”单语系学校的做法，“拼凑”的成分多;在学校制度建设中，学校领导班子对“民汉合校”的独特性关注、思考的不多;学校制度的体系、结构和脉络尚不清晰、不完善：教职工参与学校制度建设的深度和广度还不够;学校制度约束的条款多、激励的条款不足。

　　从学校制度执行层面来看，“民汉合校”的制度构建也存在问题。2015版《汇编》之前曾经访谈中层管理人员。从对访谈材料的分析结果来看，学校制度建设中尚存在如下方面的问题：学校制度的执行不到位，有的制度没人抓落实，或落实中制度被“打折扣”：学校制度的部分条款在执行后起不到制定时想要达到的目的，违反的教职工不在乎学校的处罚;教职工对学校制度执行中存在的问题反馈渠道单一，导致制度得不到及时修改。

　　成因分析：学校制度的构建有其内在的规律，认识这一规律的本身。就是从模糊到逐步清晰的。学校班子在办学实践中认识到，要想达成既定目标，就得建立规章制度。各学校的规章制度建设也是在各级主管部门依法治校、依法执教的引领下，通过依法治校评估等系列措施下逐步构建、完善的。各校在制度建设和落实上本身就存在差异，必然经历从散乱到规范的过程，这是不可“跳过”的，优秀的学校领导班子只是缩短时限，从而促使所在的学校发展得更好。学校制度构建的整体不规范导致存在上述的问题。同时，学校制度构建就是要制定校内“权利义务分配的规则体系”，核心主体正是学校的师生。由此，学校制度的构建存在内在的“程序”，体现在要有前期的调查研究、时机的选择等，要有过程中教职工的深度参与等。制度的构建不能只由部分管理者“想”出来。若“程序”不全，就会给后续制度的执行埋下“隐患”。学校制度构建的“程序”还体现在制度的逻辑表现形式。制度的本身是有层次的，有基本制度与具体制度，基本制度是根本制度，具体制度是基本制度的细化。目前学校制度中存在的问题，正是“无序”所导致的结果。学校制度的构建还要从办学实践中出现的“表面”问题出发，去发现背后的问题所在。只有找到问题的“本质”所在，才能构建适合学校发展的制度。学校的办学是一个系统工程，办学出现的许多“表面”问题。背后的“本质”之间都有关联性，相互影响、相互促进。学校制度构建往往忽视这一“本质”所在。比如，现行办学不太关注教职工对制度执行的反馈渠道，造成制度的“缺陷”不能及时修正。又比如，为了“约束”的目的，构建许多“约束”师生的制度。但却忽略只有构建“激励”的学校制度。才能更好地达到“约束”的目的。因此，目前学校制度建构中存在的问题，也是管理者只看到“表面”所导致的结果。

　　三、树立新疆“民汉合校”制度构建的新标杆

　　制度是什么?制度是“通过权利与义务来规范主体行为和调整主体问关系的规则体系”。制度规定人们在现实生活中的实际活动范围。以及行为方式或模式;制度作为社会的规范形态，是通过某种强制性力量来制约主体的行为，以及主体间关系的特定规范。

　　从“制度的构成”思考学校制度的构建。制度的构成可以从制度的内容结构、制度的层次结构来理解。从制度的内容结构来看。制度由如下方面的因素构成：一是作为制度实质内容的权利义务分配关系：二是制度的逻辑表现形式。从制度的层次角度来看。可以把制度分为基本制度与具体制度，前者是根本性的制度或基础性的制度，影响和决定后者的安排。厘清了制度的构成，就可以从“制度的构成”来思考学校制度的构建。第一，学校班子要认识到，办学实践的过程就是学校制度建设的过程，要不等、不靠，积极、主动地构建学校制度，通过制度推动学校的发展。第二，要清楚学校制度是“制度”的下位概念，要符合国家政策法规及上级相关部门的规定。因此，制定学校规章制度之前，要组织师生尤其是班子成员，认真学习相关教育法律法规、地方法律法规等，把握其精髓，保证制定的学校规章制度“不违法”。第三，学校的主体是师生，学校的制度构建就是基于师生权利与义务的规则体系的制定。因此，学校制度的构建不能是班子成员“拍脑袋”的结果。要结合学校的实际，促使教职工明白制定某项规章制度的目的、意义，以及重要性和必要性。作为纪律方面的“兜底”制度，一旦出台，就要保证能执行下去;作为激励方面的制度，就要让师生跳一跳才能够得着。第四，制度的构建是“某种可加以一般化的程序”。学校制度的制定过程要有方法和步骤，每个制度产生的起因都是各民族师生利益分配的诉求。唯有按程序，才能使学校制度成为师生共同遵守的规则。第五，要对理性思考作为上位制度的上级基础性制度，以及如何具体化为学校的制度。比如，“教师职业守则”、“未成年人思想道德纲要”等，都需要学校制度一一落实。上述具体化的制度安排之间是否关联、排斥，可见要关注制度的层级结构。

　　从“制度的特性”思考学校制度的构建。“制度是在主体的互动过程中形成、发展和创新的，是一个历史的连续过程”。制度具有强制性与权威性、公共性与普遍性、实质合理性与形式合理性、长期性与确定性的特征。学校的制度构建要做到以下方面：一是要追求强制性与权威性的相统一。制度制定要引导师生寻找“权利与义务”的最大“公约数”，促使出台的学校制度成为师生愿意遵守的规则。尤其要避免只看到制度的外在“强制性”，而忽视制度的内在强制性。即师生共同的价值认同。二是要认识到制度是具有公共性与普遍性的社会规范形式。学校制定的制度是学校所形成权利与义务的规则体系，制度一旦形成就是全校师生共同的规则。因此，制度制定既不能置身世外，也不能从私利出发，应设计严密、科学和合理。而且便于操作;应经过几轮由上到下、再由下到上的讨论过程。三是要做到实质合理性与形式合理性的“二合一”，即学校出台的制度是合理的，符合大多数师生的利益、需要和愿望，能给遵守者带来实际的利益，而不是要靠强制力，才能取得师生的承认和认同。制度的合理性还会影响到制度的执行，只有做到实质合理性与形式合理性的“二合一”，学校制度才能得到有效的落实。四是要充分认识到制度是具有长期性与确定性的有效规则体系。不同于解决一时问题的行动计划、具体方案和措施。学校制度的长期性是通过制度的确定性表现出来的。学校制定的制度要让师生感受到今天的努力，明天就一定有回报。只有这样的制度，才能真正调动师生的积极性，学校才会有好的、持续的发展。

　　从“制度的功能”思考学校制度的构建。制度的基本功能是约束与激励。其他的功能都是从上述基本功能衍化而来。制度的约束功能包括限制和保障两个方面;制度的激励功能包括合作与竞争两个方面。两者要求在学校制度构建中，一要明确师生行为的活动界限，即师生所拥有的权利规定，师生一旦逾越权利规定的边界，将会受到惩处、制裁和损失，从而保证师生在拥有权利的同时履行其义务。为此，学校班子要认识到，依法依规意识、制度的落实也是学校制度建设的重要环节。二是在明确约束师生行为的边界时，要高度关注学校师生权利的制度保障，从而保证师生在履行义务的同时享有应有的权利，而其恰恰是通过学校制度的约束条款是否得到落实而实现的。因此。违反约束条款师生的“惩处”落实，是管理者的重要职能，否则其他师生的权利就被管理者所“剥夺”。三是要高度重视制度的激励功能。激励是对全体师生的，是正面的导向。但师生按照制度激励条款的努力目的是利己的，是为了争取自己的更好发展。这本身是无可厚非的。因此，学校制度的设计应鼓励师生在竞争中合作、在合作中竞争，甚至在合作中利己，以激发师生的创造性和积极性。在最大限度上激发师生个体的潜能，推动学校的发展。四是学校领导班子要充分认识到，制度的激励条款是正导向，更有利于引领师生的发展，更有利于凝聚人心、树立榜样。因此，要多从激励角度去思考制度条款的设计，通过激励去达到约束的目的，为营造风清气正、积极向上的学校文化，提供制度上的保障。

　　综上所述，在学校制度的制定过程中，管理者要加强对制度内涵和外延的认识，要从制度的构成、制度的特性和制度的功能等方面，厘清思路、设计好环节，并按照程序，严密、科学与合理地构建学校制度。要让学校管理人员认识到，出台制度很重要，依据制度开展管理工作更重要。在学校制度的制定过程中，要考虑制度如何“落实”、能否“落实”好，其实这反过来也在考验制度的本身。因此，学校制度的构建是制度“制定”和制度“落实”的有机统一。唯有如此，才能构建适合学校发展的制度，从而为学校的健康与可持续发展提供制度上的保障。