【摘 要】 开放大学建设是我国教育改革的一项创新工程，没有现成的模式可循，需要借鉴国内外开放大学的经验，逐步解决目前在法律政策、内涵建设、系统建设和外部支持等方面的问题，以逐步完善开放大学的建设和运行机制，提高其办学水平和社会服务能力，发挥其在构建终身教育体系和创建学习型社会中的作用。

　　【关键词】 省域开放大学;转型;路径;问题

　　【中图分类号】 G420 【文献标识码】 B 【文章编号】 1009—458x(2016)08—0066—06

　　一、引言

　　实现教育信息化，构建完善的终身教育体系是我国发展远程教育的重要战略目标。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称“《纲要》”)明确提出“构建灵活开放的终身教育体系”“办好开放大学，实现不同类型学习成果的互认和衔接”等战略构想。教育部在2016年1月出台的《教育部关于办好开放大学的意见》(以下简称“《意见》”)中明确指出，开放大学建设要“适应经济社会发展新需求，运用现代信息技术发展新成果，聚集优质教育资源，丰富教育教学手段，创新人才培养模式，改革管理体制和运行机制，探索具有中国特色、体现时代特征的开放大学办学模式，满足全民学习、终身学习需要，建设学习型社会”。《纲要》和《意见》的出台，既表明构建终身教育体系是我国重要的发展战略目标，同时也表明开放大学是终身教育体系构建和实施的重要载体。建设开放大学是国家适应世界教育发展潮流，深化教育改革的内在要求。各地以本地电大系统为基础建设开放大学，有利于提高其办学竞争力，促进其服务功能的改善和提高，发挥其在构建终身教育体系中的作用。在深化教育改革、完善教育体系、促进教育公平和构建学习型社会等方面都具有十分重要的意义。

　　开放大学建设是一项系统工程，办好开放大学需要从多个方面进行创新和完善。首先，要明确开放大学的法律地位和应享有的政策待遇(李全贵，等，2014)。开放大学(电大)是在我国实行改革开放政策，急需大量实用人才的背景下创建的，目标定位就是培养社会急需的实用型和应用型人才。在这样的目标定位和办学实践下，三十多年来，为国家各行各业培养了无数的优秀人才，为我国的经济发展做出了巨大的贡献。但随着我国高等教育市场的变化，电大的生源质量和办学环境都发生了很大变化，电大在高等教育体系中逐渐被边缘化，电大系统不断地在各种政策的夹缝中求生存，严重制约了其持续健康发展。因此，必须进一步健全开放大学发展的法制环境，在法律和政策层面明确开放大学的大学属性，保障其在经费投入和政策支持方面享有与其他高校同等的待遇。其次，开放大学建设要扬长补短。与其他高校相比，开放大学(电大)系统所拥有的优势包括系统优势和平台优势：全国唯一的可深入基层的教育体系，可以依托这个体系在学习型社会创建中发挥任何高校不可替代的作用。同时，也存在师资队伍薄弱、专业缺乏竞争力、实践实训设施匮乏、体系不够稳固等劣势。扬长补短要求开放大学建设要进一步发挥长处，即系统优势，通过加强系统建设，进一步完善终身教育网络体系，提高系统服务的能力和作用。同时，还要补短板，即加强内涵建设，通过内涵建设不断提高教育教学水平，提高社会服务能力，能真正在地方经济建设和学习型社会建设中发挥作用。

　　二、法律政策问题

　　对一个国家来说，无论什么形式的教育，其科学化、持续化的发展都离不开健全的法律保障。《纲要》中强调要“实现依法行政”“依法治校”。对于开放大学建设来说，也必须遵照《纲要》的要求，从一开始就应该将开放大学的建设纳入法律的框架，从而实现其科学化、持续化的发展。

　　1. 推进终身教育立法，健全开放大学建设的法制环境

　　从一些成功的开放大学的国际发展经验来看，立法和制度建设的不断完善是确保其健康运行的关键。目前，世界范围内知名的开放大学都有相应的法律作为其健康运行的保障。如英国的《皇家特许令》、美国的《成人教育法》、法国的《终身教育法》、日本的《放送大学学园法》和我国香港特别行政区的《香港公开大学条例》等。纵观这些国家(地区)开放大学的立法及其运行情况，有两个显著特征：一是立法明确开放大学在国家(地区)教育体系中的地位，对其办学定位、层次和资金投入等方面都做出明确的规定，确保其享有和其他高校同等的发展政策;二是这些立法大部分属于国家(地区)专门立法，能充分保障开放大学的持续、健康发展。

　　对我国来说，目前针对远程开放教育进行专门立法的工作还是空白，只是在个别地区颁布的一些地方性法规中涉及了成人教育等相关的内容，如上海、福建和河北等地的终身教育促进条例等。这种制度的缺失导致我国大部分地区的远程开放教育发展缺乏制度保障，在办学上往往难以脱离“人治”的影响，严重制约了其持续健康发展。因此，为了寻求法律上的支持，为开放大学建设建立制度保障，一方面，各省级电大应充分借鉴福建、河北等省的经验，积极向当地政协、人大等部门呼吁，争取尽快出台本省的终身教育促进条例，为省域开放大学的建设建立制度保障;另一方面，包括国家开放大学、各省级电大和省域开放大学等教育机构也要积极向国家呼吁，加快我国《终身教育法》的立法步伐，明确各级开放大学的法律地位和组织架构，以促进其科学、持续、健康发展。

　　2. 重视地方归属，积极争取地方政府的支持和投入

　　从国际上看，成功的开放大学建设都离不开政府的领导和政策支持，包括经费支持、机构编制等。开放大学如果没有政府的经费支持，让学校单靠学费收入运行，既违背了开放教育的初衷，同时也会让教育质量大打折扣。国际上很多著名的开放大学都是在政府的直接领导和经费支持之下建立的。如印度的英迪拉·甘地国立开放大学，其发展经费70%来自于政府拨款;英国开放大学经费来源中，政府拨款占55.5 %， 学费收入33.6%，这两项收入之和占到了开放大学总收入的90.1 % 。而我国的广播电视大学并不像其他普通高校一样享有政府的生均投入，其主要收入来源还是依靠学费收入。

　　省域开放大学的建设同样离不开政府的支持和投入。开放大学建设是一项系统工程，需要一定的物力、财力做支撑。除了坚持自力更生的原则，充分发挥自身力量外，还要不失时机地争取地方政府和教育行政部门加大投入，以及从社会、系统多渠道筹措资金进行建设。《意见》也要求“有关地方要将开放大学纳入经济建设、社会发展总体规划”。因此，开放大学建设一定要重视地方归属，积极争取地方政府的支持和投入。一是省域开放大学的建设必须是在省级人民政府的领导下开展，最好是成立由省级领导担任组长的开放大学建设领导组，统筹推进开放大学建设各方面的工作，明确省域开放大学是在省政府领导下的本科院校。二是要明确开放大学在人员编制、经费投入等方面应享有的待遇，保证其作为一所公益性的新型高等学校的正常运作(郭丽云，2014)。

　　另外，为了使开放大学真正能为当地的经济和社会发展服务，开放大学的建设一定要秉承“实事求是”“一切从实际出发”“量力而行”的原则，结合本地区的社会发展目标以及人文、地理、经济和社会等环境，不断提高社会服务功能。要积极争取把开放大学的建设纳入区域社会发展目标的总体框架中，使开放大学建设成为地方发展和建设的重要内容，从而得到地方政府和教育行政部门的重视和支持，避免可能出现的被边缘化的倾向。

　　法律政策问题属于开放大学建设的外部环境支持问题，这些支持单纯依靠学校自身力量无法解决，必须积极争取上级教育管理部门的支持。《意见》也要求各级教育行政部门 “要进一步完善法律法规，为开放大学建设发展营造良好的法制环境”。

　　三、内涵建设问题

　　《意见》对开放大学的功能定位是“服务全民终身学习的新型高校”，提出开放大学建设要 “坚持质量第一，实现宽进严出”的原则，“完善办学基础设施，营造数字化学习环境”“完善专业建设制度，提高专业建设质量”“创新师资队伍建设，适应教学变革需要”“建设优质课程，满足学习需求”等指导性意见。因此，开放大学的学校总体功能定位应该是面向人人和终身教育，充分发挥“平台、系统、大学”功能，发展成为服务全民的平民大学，成为终身教育体系中不可或缺的中坚力量。内涵建设是开放大学提高办学能力和提升社会服务水平，实现上述目标的决定性因素，当前应特别关注以下几个方面的内容。

　　1. 夯实办学基础，增强核心竞争力

　　(1)网络平台建设

　　在信息技术与教育深度融合的背景下，利用最先进的信息技术构建“人人皆学，处处能学，时时可学”的远程学习平台和学习环境，使所有有学习意愿的人都能感受到现代远程教育带来的学习体验，享受其服务过程，这是开放大学和其他高校相比应当具备的显著特征，如果在这方面不能做出特色，开放大学将失去其存在的意义。因此，一方面，省域开放大学作为国家开放大学的分部，要满足国家开放大学对分部实施远程教育硬件的要求，建立的网络硬件设施要达到相关的技术标准。以云教室为例，省域开放大学建设应使其域内的教学点都配备标准云教室，使各地都能利用云技术开展远程教学和支持服务，满足国家开放大学对分部在网络硬件方面的建设要求。另一方面，在国家大力促进终身教育发展的背景下，省域开放大学建设也要重视与终身教育相关的培训业务，积极布局当地的成人教育和培训市场。特别是在当前信息技术与教育深度融合的背景下，省域开放大学建设一定要把搭建功能完善的网络服务平台作为自己的重要工作，推进信息技术与教育教学深度融合，创建功能完善的数字化学习环境，逐步实现人人皆学、时时能学、处处可学的教育理想。

　　(2)实践实训基地建设

　　电大创建初期的目标定位就是培养社会急需的实用型和应用型人才，但随着我国高等教育市场的变化，电大的生源及其质量发生了很大的变化，各级电大的办学情况与当初办学定位的差距越来越大。具体来说，虽然每个教学计划中都设置了实践教学环节，但在真正的教学过程中，却由于各种条件的限制很难落实，从客观上造成实践教学环节的实质性缺失，其结果就是电大培养出来的学生大多只是获得了一张文凭，实践能力并没有达到其应有的水平。这也是近些年来社会对电大教育教学广为诟病的主要原因。未来开放大学的建设也必须紧紧围绕培养应用型、实用型人才的办学定位，结合学生的特点，从着实提高其专业的实践应用能力入手，逐渐提高学生的实际动手能力，从而实现开放大学培养应用型、实用型人才的办学目标。

　　省域开放大学建设应紧紧围绕培养应用型、实用型人才的办学定位，把提高教学质量和提高学生的实践能力作为教育教学的着力点。一方面，结合国家开放大学的“助力计划”项目，积极与域内的行业和大企业合作，培养行业和企业急需的人才。在与企业的合作中，可以将教学点直接设立在企业，企业既是教学点，也是实践基地，学生可以边学习边实践，学习效果和实践能力较之前肯定会有很大提高。另一方面，对于一些专业缺乏实践基地或实践基地不足的问题，一是充分利用现代信息技术的优势，通过在系统内建立云教室和网络仿真实验室的方式，实现全省网络模拟实验室的共享使用;二是积极与省内其他高校合作，通过合作办学来利用其实训和实践场地。

　　(3)教师队伍建设

　　开放大学(电大)系统的教师不同于普通高校的教师，他们一般身兼数职，既是教师，也是管理者，既从事教学活动，也开展教学管理工作。比如，电大的教师一般每人都要负责多门课程，而每门课程可能既有面授教学，也有远程导学，还要负责课程资源的建设，还有可能同时担任专业主管，负责专业规划和建设工作。在如此多的任务下，大部分教师往往是疲于应付，根本没有更多的精力在学术研究上有更多的突破。因而在相关学术领域很难形成较高的学术造诣和产生较大的影响力。这种状况与开放大学的建设目标和要求还有比较大的差距，加强教师队伍建设是开放大学(电大)内涵建设中重中之重的工作。

　　开放大学建设必须充分认识到教师队伍建设的重要性，把它作为首要的重点工作进行部署。首先，要明确未来开放大学对教师队伍的建设目标是培养一批在学科建设或远程教育教学理论与实践方面具有一定造诣和研究水平的教师，提高未来开放大学的整体学术水平，使开放大学在相关学术领域具有一定的影响力。其次，要制定和落实相关的制度和措施，保证教师队伍建设目标的逐步实现。最后，开放大学教师队伍的建设必须秉承“请进来，走出去”的发展理念，不断增进与社会各层面的交流与合作，并根据实际情况的发展，调整相应的制度和措施，保证开放大学教师队伍建设目标的逐步实现。

　　定的社会影响力和知名度的品牌专业，才能提高学校的社会认可程度，扩大影响力。在开放大学建设的过程中，加强专业建设，形成一些具有地区影响力的品牌专业，提高社会对开放大学的认可度，应当是开放大学建设的重要战略目标。各地应结合当地的特点，充分调动各种资源，努力建设1-2个具有地方特色、能够形成一定影响力的品牌专业。

　　省域开放大学对专业建设应秉承“错位发展”的思路，结合地域和行业特色，创新专业建设，形成自己的特色专业。以河北省为例，河北省是农业大省，但对农产品的加工和管理还比较粗放，农产品的附加值较低。结合这个特点，河北电大开设了开放教育农产品加工与品质管理专业，并依托张家口电大先行开展招生和建设工作，积累经验和完成相关资源建设后再向全省推广。另外，还结合河北省是中药材交易大省的特点开设了药学(中药)专业;与邯郸市太极拳学会合作开设了体育教育(太极拳)专业。此外，河北电大还与省残联合作建立了特殊教育学院，免费为河北省的残疾人提供教育服务。

　　2. 整合资源

　　(1) 教师资源

　　教师队伍建设是开放大学建设的一项基础性工作。长期以来，由于地理位置上的分割，开放大学(电大)师资力量分散和薄弱、在专业和学科建设上难以形成优势等问题一直存在，而开放大学的建设目标之一就是要建设一支数量充足、素质过硬、结构合理、特色鲜明的专业化教师队伍，不仅要具有先进的开放教育理念，能灵活运用各种手段开展课程教学设计和资源开发，而且也能熟练运用现代信息技术开展远程学习支持服务，从而推动开放大学教育事业的科学发展。因此，在开放大学的建设过程中，要充分利用原有资源，以优势学科、特色专业、重点课程为纽带，对专兼职教师进行系统化的整合，从而形成以课程教学、专业建设、支持服务等为核心内容的专业团队，成为开放大学教育教学质量提升的基础。具体来说，一是可以以课程组、专业组、资源建设组等形式，使系统内专业相近或互补的教师形成教学或资源制作团队，团队在明确分工的基础上互相合作，携手共进，从而促进工作的开展和教师素质的提高。二是要充分利用现代信息技术媒介，整合社会上的其他优质教育资源为开放大学服务，如对专业化、实践性较强的专业和课程，可以从行业中选聘一些专家或技术骨干作为主讲教师，在基于移动互联网的环境下开展教学与培训。

　　(2) 教学资源

　　教学资源的建设和整合是开放大学建设的重要内容。但长期以来，低水平重复建设、简单的“教材搬家”、实用性不强、难以引起学生的兴趣等问题一直存在。为了解决这些问题，有效地整合和建设一批优质教学资源，增强其在开放大学建设中的应用水平，这是省域开放大学建设过程中迫在眉睫的一项重要工作。对资源整合来说，要结合学生的基础和特点，将同一专业的教学资源进行整合优化，将质量较高、较适合本专业的学习资源挑选出来，统一上传到学习平台供学生学习。既避免了同一专业内低水平、同质化资源的重复，也解除了学生在海量资源面前的无所适从，能真正提高学生的学习体验和学习效果。对资源建设来说，要结合成人学生学习的特点，大力发展基于移动学习平台的微课建设，不断提高微课的建设质量。这既是开放大学开展教学的特点，也是未来远程教学的一个发展方向。

　　(3) 平台资源

　　开放大学(电大)系统的平台资源存在多平台、多口径、多环节等现象，不仅给学生、教师、教学管理者等使用对象都增加了很多工作量，还增加了管理的成本和难度(彭坤明，2015)。如开放教育有电大在线平台、形考平台、教务平台、招生平台等，每个使用对象要完成一项工作可能都需要学习和适应几个平台的使用方法，这和当前强调增加学习的便捷性和学习体验是背道而驰的。因此，在信息化环境下，建设一个快捷高效的网络服务平台是建好开放大学的基础，也是实现教学与管理服务高效运转的保证。

　　省域开放大学对平台资源的整合要秉承“快捷化、方便化和一站式”的原则，目的是真正实现教学与管理的现代化、信息化和便捷化。一方面，通过建设云教室和云平台，促进整个系统的信息化建设，实现全省系统教学资源的互通和共享;另一方面，针对不同的教育和培训形式分别建设相应的网络平台，学生在其对应的平台中可以一站式地完成报名、学习、考试等相关学习环节。同时，这几个平台又是纳入学校的整体学习服务平台统一管理的，各平台之间互通，资源可以共享。

　　3. 创新开放大学构建模式

　　建构模式的设计直接影响到学校的管理效能和运作效果(江年攀，2012)。《意见》要求要把开放大学建成“服务全民终身学习的新型高等学校”，建设“学分银行”“实现学习成果积累和转换”。未来省域开放大学的建构模式是在依托当前电大系统的基础上，充分开展与其他高校、行业和企业的合作，构建符合当地特点的省域终身教育体系和学习型社会建设体系(如图1)。

　　纵向上，作为国家开放大学的分部，继续办好国家开放大学的学历教育项目。同时，作为省域开放大学的独立办学实体，在系统内处理好与市校、县校和各学习中心的关系，不断丰富各种学历和非学历教育以及培训项目，维护系统的完整性，实现系统的利益共享和长远发展。

　　横向上，通过“学分银行”“继续教育学分积累与转换”等制度打通不同教育形式之间的互认和衔接，从而建立与省内其他高校、行业学院和企业学院的合作，不断创新省域开放大学的办学模式和办学机制。

　　四、系统建设问题

　　开放大学(电大)系统是具有现代远程开放特色，教学网络遍布城乡，覆盖全国(除港澳台地区)的教育体系，在过去30多年的发展中为我国经济和社会发展发挥了重要的作用。未来，在终身教育体系构建和学习型社会创建过程中，开放大学(电大)系统仍可大有作为。系统办学既是开放大学的办学特色也是开放大学的办学优势，维护体系的完整性是改革与发展必须充分考虑的(姚文建，等，2014)。《意见》指出，要“完善分级办学系统，创新学习服务支持机制”。因此，在开放大学的建设过程中必须要加强系统建设，正确处理系统的各种利益关系，促进开放大学的协调发展和整体战略转型。