摘 要 当前，我国公民教育总体上落后于社会发展的要求，表现为公民教育内涵模糊，目标偏颇，内容碎片化，方式单一，方法死板。出现这些问题，是因为对公民教育的重视不够，国家没有形成系统的公民教育规划，学校公民教育实施不力，缺少基于中国文化、中国政治的公民观念。加强公民教育，需要从理论上界定中国公民的内涵，国家要把公民教育提上议程，对公民教育进行系统规划;确立以社会主义核心价值观为核心的公民教育内容，在学校设置专门的公民教育课程;建构多元的公民教育实施途径;建立多层面的公民教育支持系统。

　　关 键 词 公民教育;体系;政策建议

　　中图分类号 G41

　　文献编码 A

　　文章编号 2095-1183(2017)01-00-05

　　我国正处在一个社会转型期。实现由传统社会向现代社会的转型，在根本上需要人的转型，即由封建宗法社会和高度计划经济体制下的依附性臣民，转变为拥有社会主义市场经济所要求的平等、权利、参与、竞争和高度自主意识的公民。公民教育是培养公民有效参与国家和社会公共生活、养成健全公民人格的教育实践，其核心是通过传递特定的价值观，培养公民对国家、民族的认同感，提高公民的权利与义务意识，形成自主参与政治活动的各项能力。

　　开展公民教育有助于增强公民的国家认同和民族认同感，形成公民的爱国主义情怀;有助于培养公民政治参与的自觉性与理性参与能力，推进社会主义的民主化建设;有助于培养公民的公共精神和社会公德，促进社会的和谐。因此，开展公民教育是建设富强、民主、文明的中国，实现中华民族伟大复兴中国梦的需要，也是新时期我国教育的核心使命。

　　一、我国公民教育存在的主要问题

　　公民教育源于西方。我国缺少公民教育的传统，改革开放为公民教育创造了良好的社会条件，促使国家开始重视公民教育。2001 年《公民道德建设实施纲要》颁布，是我国第一次系统而全面地为公民道德建设提供指导性文件，标志着我国公民道德教育进入一个新的发展阶段。2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》在“战略主题”中提出了要“加强公民意识教育”，培养“树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”的“社会主义合格公民”，这表明我国已全面开启了公民教育的新时代。但由于我国公民教育时间短，经验不够丰富，还存在着诸多问题，主要有：

　　(一)公民教育落后于社会发展的要求

　　改革开放后，市场经济体制的建立和社会主义民主法治的完善，为公民的形成提供了良好的社会条件。党的十六大提出健全民主制度、扩大公民有序政治参与，党的十七大明确提出加强公民意识教育，党的十八大指出要全面提高公民的道德素质，加强包括政务、商务、社会在内的诚信和司法公信建设。与社会发展的要求相比，我国公民教育显然落后于社会发展的要求。对公民教育的认识还没有达到应有的高度，有的人甚至心存疑虑;公民教育还没有取得独立的地位，更没有形成完整的体系;还存在着认识不明确、定位不准确、内容不系统、形式单一等诸多问题，急需加强。

　　(二)对公民教育内涵认识不统一

　　对公民教育内涵的认识是开展公民教育的前提。但目前对公民教育还没有形成统一的认识。有人依据宪法之规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国的公民”，把国民等同于公民，把国民教育等同于公民教育;有人把公民道德教育视为公民教育;有人把政治教育、思想教育视为公民教育;有人把品德课、政治课视为公民教育。在这些不同的看法中，有人从教育目标定位公民教育，把公民教育看作培养公民的教育;有人从教育内容界定公民教育，把公民教育视为培养公民素质的特定内容;有人进而把公民教育视为公民教育课程，特指培养参与国家或社会公共生活有效成员所需公民学科。总之，目前存在着对公民教育广义和狭义的不同理解，广义的理解把公民教育等同于国民教育，狭义的理解把公民教育等同于公民教育课程。公民教育内涵模糊，指代不明，直接影响着公民教育的开展。

　　(三)公民教育目标定位偏颇

　　公民教育以培养公民为目标，但对于什么是公民，存在着不同的认识。就西方而言，古典共和主义强调公民的公共性和公民的责任;近代自由主义强调公民个人的权利和自由。自由主义公民观是当代公民教育的主导。我国传统社会强调个人的义务，忽视个人的权利;强调个人对集体的奉献，忽视个人的利益。因此，按照西方自由主义公民观念，中国社会缺乏公民教育传统。改革开放后，受西方公民思想的影响，我们强调公民自由和权利甚于公民的责任与义务，强调公民的个体利益甚于公共性，造成了公民公共精神和社会责任感的缺失。公民只在乎个人权利，而不对他人负责、为社会尽义务;同时，把公民身份定位于国家公民，忽视了新时期公民身份的多元化，诸如世界公民、区域公民、网络公民、生态公民等。

　　(四)公民教育内容碎片化

　　由于没有厘清公民教育与道德教育、思想政治教育的关系，因此，常常把公民教育与道德教育、思想政治教育相混淆。我国没有独立设置的公民教育体系和课程，主要通过中小学的品德课程、政治课程等进行渗透，使公民教育内容分散在各个学科中，容易造成碎片化，缺少整合，缺乏系统性。公民教育与道德教育、思想政治教育固然有联系，有交叉，但以道德教育、思想政治教育代替公民教育，是不合适的。它会造成对公民教育的误解，尤其是会把传统的“好人”的道德教育，视为“好公民”的道德教育，从而弱化了公民的权利意识。

　　(五)公民教育实施形式单一，方法死板

　　公民教育是一项系统工程，需要家庭、学校和社会协作完成。但由于我们的公民教育系统没有建立起来，公民教育主要依靠学校教育实施，而且学校教育又把公民教育局限于品德、政治课堂之中，局限于教师讲授，课堂教学缺少合作活动、体验和反思，更缺少向课外、校外以及社会的延伸与拓展。这种单纯靠说教和死记硬背传授公民知识的陈旧落后的教学形式，不能提高学生对于公民的理解和认同感，不能使学生形成公民意识和公民习惯养成，造成公民的知与行的分离。公民教育不仅是公民知识学习，而更应重在公民能力的培养和公民行为习惯的养成，所以，公民教育不仅需要学校中的实践，更需要社会上的实践。

　　二、我国公民教育问题的成因分析

　　(一)对公民教育重视不够

　　改革开放以来，社会的发展为公民和公民教育提供了良好的外部环境，社会主义市场经济体制的确立，民主化进程的加快，以及社会组织的大量涌现，呼唤公民教育的出现。尽管2001年中共中央印发了《公民道德建设实施纲要》，2010年颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》，使公民道德建设和公民意识教育在国家层面得以提出。但《公民道德建设实施纲要》只强调公民道德，其中所提到“公民道德”，并非严格意义上的“公民”道德，没有触及到公民道德教育的实质。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》只提出加强公民意识教育，而公民教育不只有公民意识教育。因此，无论是公民道德教育，还是公民意识教育，都非完整意义上的公民教育。公民教育涉及到一个国家培养什么人，怎么培养人的重大问题，关系到一个国家公民素质的提高，乃至一个国家未来发展的命运。对此，国家必须从培养什么人的高度对公民教育给予充分肯定，明确提出公民的核心素养，深入推进公民教育的开展。

　　(二)公民教育缺少中国特色

　　公民作为一个源于西方的概念，是西方政治、社会和文化的产物，反映了西方资产阶级自由民主的思想，形成了以个人权利为核心的公民观念。我国新时期的公民教育研究受西方自由主义思想的影响，过于强调公民个人的自由和权利，以此否定我国传统社会中以责任和义务为核心的公民教育，试图确立西方的公民教育理念，甚至一些人把西方的公民概念作为普世性的概念。这种认识是不妥的。公民作为特定社会、特定国家的社会成员，必然反映特定社会和国家的政治要求和文化传统。因此，中国的公民概念必须反映中国的传统文化，反映儒家的伦理道德，适应建设中国特色社会主义的要求，从而建立起中国本土的公民概念。但我们对此研究不多，认识不够，使中国的公民教育以西方自由主义为主导，强调个人权利和自由，甚至出现了否定公民对他人、对国家、对社会的义务和责任。

　　(三)国家、社会多方参与的公民教育实践体系尚未建立

　　公民教育不是“接受”公民的教育，而是“做”公民的教育，是在公民生活中成为公民的教育。因此，国家、社会和学校必须为公民的生活创造机会、提供条件，建立多层次的公民教育体系，包括国家的制度支撑，社会领域的广泛支持，社会舆论环境的营造，学校的民主生活氛围和公民个人的积极参与。从实践方面来看，尚未建立多层次的公民教育实践体系，是公民教育实效性不强的重要原因。公民参与国家政治生活的制度化程度不够，社会组织在公民教育中没有发挥应有的作用，学校也缺少公民生活的氛围和参与机会，个人参与公共生活的积极性不高，使公民教育只能停留在政治课对公民规范的不全面认识上，公民教育所倡导的公民参政议政的政治参与素质、掌握自己基本权利与义务、法治精神及参与公共生活的能力等都未得到实践和锻炼。

　　(四)学校公民教育缺少系统规划和有力保障

　　学校是对中小学生实施公民教育的主体。国家提出加强公民意识教育，培养社会主义合格公民。但公民有哪些核心素养，学校通过什么课程、什么活动培养公民的核心素养，学校如何全面开展公民教育活动，这些在现阶段都缺少具体的规划和系统的实施，还没有对公民的核心素养、公民教育的内涵与性质等作出明确的定位，缺少对公民教育的内容、方式、方法、途径等结合中小学生的身心发展特点的合理规划，公民教育没有作为独立的课程纳入国家课程计划，没有明确公民教育的法定地位。目前公民教育还带有民间的、实验性质，缺少国家保证的权威性。

　　(五)应试教育对公民教育实施的不利影响

　　应试教育以追求分数和升学率为核心，把学生参与公民教育活动视为不务正业而将其排斥在学校教育之外，为公民教育实施带来了不利影响。高考只重视学生的考试分数，缺少对学生作为公民参与公共生活和公益活动的考察，没有将公民应该具有的社会责任感、对他人和公共利益的关注纳入考察范围。总之，应试教育以分数和升学率作为对中小学评价最主要的标准，忽视公民的素养，从根本上影响了公民教育的落实。

　　三、改进和加强我国公民教育的对策建议

　　1.明确中国公民教育目标的定位：培养负责任的积极公民

　　公民是一个西方的概念，这一概念本身在西方也是历史的、变化的。从古希腊的古典共和主义，到近代资产阶级的自由主义，再到当代社群主义对自由主义的矫正，西方的公民从只追求个人权利，到当代以权利为核心的权责统一。我国的一些研究者把西方的公民概念当作一个普适性概念，而且只强调自由主义公民的权利，否认公民对国家、对社会的责任。实际上，纯粹的自由主义公民已经不是当代西方对公民的理解。以西方社会的公民概念，尤其是以自由主义的公民概念指导我国的公民教育是不合适的。西方的公民概念滋生于个人主义文化，强调个人权利、自由和利益最大化，不强调公民对国家和社会的责任，是一种消极公民的形象。中国的文化传统是集体主义，强调公民对于公共利益的维护，重视公民对于他人、国家和社会的责任和义务，是一种积极公民形象。当代西方自由主义公民导致出现了“公民唯私综合征”，因此，也开始重视公民的公共精神和公共参与。我国改革开放后，市场经济激发了个人的主体性，开始重视个人的利益。所以，中西方在公民与国家、社会关系，公民权利与义务关系等方面呈现出相向而行的趋势，路径不同，但殊途同归，都强调公民权利与责任的统一。当代西方公民是“伴随着有责任的自由身份”，我国的公民是培养“负责任的积极公民”，这是基于我国儒家文化的传统，同时又反映了西方公民教育发展趋势，具有本土文化根基的中国公民教育目标的定位。

　　2.制定公民教育实施纲要，对公民教育进行系统规划

　　我国于2001年颁布了《公民道德建设实施纲要》，对公民道德建设的内容以及如何进行公民道德建设做出了规定。但《公民道德建设实施纲要》只局限于公民道德，并且重点不在教育。公民教育关系到“培养什么人，怎么培养人”的整体问题，公民道德只是公民身份的构成要素之一。我们必须把公民教育提到新时期培养什么人的高度来认识，提升到关系整体国民素质和国家未来发展方向的战略高度上来认识，制定国家关于公民教育的实施纲要，对公民教育的指导思想、公民教育目标、公民教育的内容，以及公民教育的实施原则、方法、途径、组织保障等做出全面的、系统的规划，加快推进学校公民教育的实施，改革社会治理结构，为公民参与公共生活提供机会和条件。

　　3.以社会主义核心价值观为核心内容，全面设计公民教育内容

　　任何公民都是国家的公民，因此，公民必须基于国家的立场，维护国家的利益，对国家具有高度的政治认同、社会认同和文化认同，具有高度的爱国主义精神。中国公民教育要为社会主义国家培养负责任的积极公民，就必须以马克思主义关于人的全面发展思想为指导，以社会主义核心价值观为核心，重视爱国主义精神的培育。社会主义核心价值观是社会的主流意识形态，公民教育以社会主义核心价值观为核心内容，就是从国家层面树立中国公民的价值观，增强公民对国家的政治认同、社会认同，有效促进个人的政治社会化，培养具有爱国精神的中国公民。

　　社会主义核心价值观是我国公民应该具有的公民意识，它体现了社会、国家对公民的要求，是我国公民教育的核心内容，但不能代替公民教育的全部内容。公民教育内容包括公民知识、公民意识、公民能力、公民行为，四个方面是统一的。我们要根据培养“负责任的积极公民”这一定位，确立这一公民身份在公民知识、公民意识、公民能力和公民行为等方面的具体要求，依据不同年龄阶段学生的发展特征和发展需要，合理设计不同学段的公民教育内容。迎接全球化和信息化的挑战，新时期的公民教育，还要注意全球公民意识的培育和网络公民公共理性的培育。

　　4.设立专门公民教育课程，制定公民教育国家课程标准

　　从西方国家实施公民教育的经验看，独立设置公民教育课程是一个普遍的做法。由于我国实施公民教育的政策不够明确，加之有品德课、政治课等，公民教育渗透在这些课程之中，甚至以这些课程代替公民教育课程。公民教育与这些课程有交叉，但各自的立足点不同。公民教育作为培养公民的综合性课程，需要在明确公民核心素养的前提下，依照公民核心素养的要求，对其他相关课程进行整合，独立设置综合性的公民教育课程，明确其在课程计划中的课时比例，按照不同年龄阶段学生发展的特征，合理地设计不同学段公民教育的内容，编制公民教育的国家课程标准，将公民教育纳入课程体系，使其制度化、常规化，改变其碎片化、零散化的状况。

　　5.家庭、学校和社会全面参与公民教育，建构多元的公民教育实施途径

　　公民教育是终身教育，贯穿人的一生，因此，人一生所经历的家庭、学校和社会等都是公民教育的场域，在公民教育中起着不同的作用，共同构成公民教育实施的有机系统。

　　家庭是人们接受道德教育最早的地方，家风是中国人最重要的伦理观念，承载着中国的伦理文化。中国公民教育不同于西方基于制度的公民教育，它是基于德性的公民教育，高度重视公民德性的培育。家风在培育公民德性中具有重要的启蒙影响，因此，必须重视优良家风的传承与教育。

　　学校是推行公民教育的最基本的路径。学校的公民教育要构建课堂教学、实践活动、学科渗透三位一体的公民教育实施模式。学校要开设专门的公民教育课程，利用综合实践活动课程和相关学科渗透公民教育，充分利用班团队会、国旗下的讲话等开展公民意识教育，利用合作学习、班级民主管理和社团活动等，提升学生的公民实践能力。实行民主管理，创造民主的学校生活，让学生在学校公民生活中成长。

　　社会是公民参与的重要场所，要充分发挥社会组织和社区的作用，开展公民的社区服务活动，包括社会服务、做义工和社区的服务学习。在社区服务和公民社会组织中，让学生过一种真正的公民生活，从而锻炼公民的能力，提升公民参与公共生活的素质。

　　6.优化公民教育的外部条件，建立多层面的公民教育支持系统

　　在国家层面，提高对公民教育重要性的认识;从政策法律上，给公民教育以独立的、合法性地位。加强国家对公民教育相关政策的制定，制定公民教育实施纲要和公民教育的国家课程标准，为公民教育提供经费支持。同时，加大社会治理体制的改革，为公民参与政治和社会生活，提供更多机会。

　　在社会层面，建立社会环境支持系统。充分发挥大众传媒的宣传引导作用，强化大众传媒的正面导向作用，抵制低俗文化的错误价值引导;充分发挥互联网在公民政治参与、社会参与中的作用，引导网民在公共参与中，遵守公共规则，不造谣、不传谣，理性地参与公共生活;充分发挥社会组织的作用，使公民在社会组织中受到锻炼。

　　在学校层面，提升教师的公民教育意识和教育能力，建设专业化的公民教育教师队伍;改革教育评价体系，把公民核心素养作为评价的质量标准，把关心他人和参加公益活动，纳入高考考核范围之中;建立和完善学校民主管理制度，营造适合公民成长的学校生活。

　　公民在生活中，通过生活而成为公民。培养负责任的积极公民，需要学生参与公共生活。因此，无论是家庭、学校还是社会，都必须创造一种公共生活空间，搭建公共生活的平台，使学生在公共生活中，通过参与公共事务，增强公民的公共意识和社会责任感。